KANSALLISEN TURVALLISUUDEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI 2020
Kansallisen turvallisuuden vaikutusten arviointi -hanke toteutettiin Itä-Suomen yliopiston johtamassa konsortiossa 2019-2020. Hanke oli valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan eli VNTEAS-hanke. Alla on hankkeen loppuraportin esipuhe sekä linkki itse raporttiin.
Kansallinen turvallisuus ja sitä koskevat kysymykset ovat määritelmällisesti kansakunnan ja valtion olemassaoloon liittyviä elintärkeitä kysymyksiä. Niissä ei usein ole yksiselitteisen oikeaa tai väärää vastausta. Päätös ja sitä seuraavat toimenpiteet edellyttävät viime kädessä poliittista punnintaa ja päätöksentekoa. Kansallisen turvallisuuden kysymykset eivät lähtökohtaisesti ole minkään yksittäisen toimialan tai ministeriön yksinään valmistelevia, linjaamia ja päättämiä asioita. Niihin liittyy lähes aina muiden toimialojen ja tahojen intressejä sekä näitä koskevia seurauksia. Valmistelu- ja taustatyö voi koskea lainsäädäntöä, hankintaprosessia tai esimerkiksi poliittista kysymystä, jonka taustoittamiseen tarvitaan laaja-alaista eri tahoilla sijaitsevaa osaamista.
Kansallisen turvallisuuden käsite on tietyllä tapaa itsestään selvä. Kuitenkin lähes vuosisadan ajan kertyneessä tutkimuskirjallisuudessa todetaan säännönmukaisesti, että käsitteen määrittäminen on vaikeaa tai mahdotonta. Käsite on aikaan ja paikkaan sidottu. Käsitettä onkin käytetty pitkään esimerkiksi lainsäädännössä sitä tarkemmin määrittelemättä. Tarkempaan käsitteen määrittelyn tarpeeseen on Suomessa herätty vasta tiedustelulakien säätämisen yhteydessä. Siinäkin prosessissa käsite kuitenkin jätettiin joustavasti ja avoimesti määritellyksi.
Kansallisen turvallisuuden vaikutusten arvioinnin tarve lähtee jatkuvasta turvallisuus- ja toimintaympäristön muutoksesta. Tässä työssä on luotu tietopohjaa vaikutusarvioinnin mallin luomiselle käymällä läpi kansallisen turvallisuuden käsitteen määrittymistä tutkimustiedon valossa ja toisaalta kuvaamalla ja mallintamalla vaikutusarvioinnin prosessia erityisesti säädösvaikutusten arvioinnin kannalta.
Kansallisen turvallisuuden vaikutusarvioinnin keskeisenä haasteena on, että turvallisuusuhkiin varautumiseen ja reagoimiseen on olemassa vakiintuneet toimintamallit ja niistä vastaavat keskeisesti turvallisuusviranomaistahot. Sen sijaan yhteiskunnan haavoittuvuuksien lisääntyminen tapahtuu osin huomaamatta ja ennalta arvaamatta eri hallinnonalojen ja laajan toimijajoukon ratkaisujen seurauksena. Tätä koskevaa seurantaa tulee tehdä järjestelmällisesti ja johdonmukaisesti. Muuttuva toimintaympäristö selittää seurantatarpeen osin, mutta myös osaamisen ja tietopohjan kertyminen sekä kokonaisymmärryksen vahvistuminen synnyttää jatkuvaa kokonaiskuvan päivitystarvetta. Samanaikaisesti kasvaa tarve ymmärtää turvallisuuskysymysten kokonaisuutta siten, että pystytään tehokkaasti reagoimaan tulevaisuuden vaatimuksia koskeviin haasteisiin.
Hankkeen keskeinen johtopäätös on, että kansallisen turvallisuuden vaikutusten arviointi tulee ymmärtää valtakunnallisen turvallisuusjohtamisen haasteena, jonka osana on säädösjohtamisen tehokas toteuttaminen. Hankkeessa ei ehdoteta kansallisen turvallisuuden lisäämistä olemassa olevan säädösvaikutusarvioinnin ohjeeseen vaan todetaan, että kansallisen turvallisuuden vaikutusarvioinnin tulee tapahtua nykyistä tehokkaamman säädösjohtamisen ohjauksessa. Tämä on mahdollista soveltamalla nykyistä hallintorakennetta ja prosesseja.
Hankkeessa esitetään myös malli kansallisen turvallisuuden parlamentaarisen johtamisen tehostamiseksi esimerkiksi kansallisen turvallisuuden neuvoston kautta. Nähdäksemme uusi rakenne, tai ainakin tällaisen idean ottaminen laajemmin keskusteluun, auttaa kehittämään kansallisen turvallisuuden johtamisen toimintamallia nykyistä laadukkaammaksi ja yhdenmukaisemmaksi.
Vaikutusarviointi tulee nähdä keskeisenä tiedolla johtamisen elementtinä valtionhallinnossa. Kansallisen turvallisuuden vaikutusarviointi ja tähän liittyvän tiedon hyödyntäminen vaatii nykyistä pitkäjänteisempää, yhtenäisesti resursoitua ja poliittisesti johdettua turvallisuusjohtamisen prosessia osana valtion johtamista. Tämä korostaa ajattelua ja toimintakulttuuria, jossa kansakunnan ja valtion etu on etusijalla hallintorakenteiden seuratessa.
Tutkimushankkeessa on hyödynnetty tietolähteinä kotimaisia ja kansainvälisiä tutkimuksia ja selvityksiä sekä toteutettu asiantuntijahaastatteluita. Lisäksi hankkeen ohjausryhmä on antanut arvokkaita kommentteja hankkeen aikana. Raportissa esitetyt johtopäätökset ovat tutkijaryhmän esittämiä, eivätkä välttämättä edusta ohjausryhmän tai haastateltavien mielipiteitä. Kansallinen turvallisuus herättää monenlaisia ajatuksia ja mielipiteitä eri tahojen keskuudessa ja tiedostamme, että raportissa esitetyt kannanotot herättävät erilaisia näkemyksiä. Tämä on vain hyvä asia ja mahdollistaa paremman tietoon perustuvan keskustelun kansallisen turvallisuuden vaikutusten arvioinnista ja sen kehittämishaasteista.
Harriet Lonka ja Kari Laitinen
Maaliskuu 2020
VÄITÖSKIRJA 2016
Väittelin Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella 11.11.2016. Väitöskirjani aihe on: Valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyö lainsäädännön muokkaajana ja sen ohjaajina toimivat professori Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopistosta ja professori Sirpa Virta Tampereen yliopistosta.
Tutkimus tarkastelee turvallisuusstrategiatyötä valtioneuvoston johtamisen välineenä sekä strategian toimeenpanoa lainsäädännön kautta. Valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyö rajataan tarkoittamaan valtioneuvoston periaatepäätöksinä vuosina 2003 ja 2006 julkaistujen Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategioiden ja vuonna 2010 julkaistun Yhteiskunnan turvallisuusstrategian laatimisprosessia.
Tutkimus kiinnittyy lähestymistavaltaan systeemiteoreettiseen kontekstiin, jossa strategiat ja strategiatyö ovat keino ja ajattelutapa reagoida toimintaympäristön sekä systeemin sisäisiin muutoksiin. Valtioneuvosto on subjekti, joka hallinnon ja politiikan johtamisen kautta sekä lainsäädäntötyöllään vaikuttaa systeemin toimintaan. Governance-ajattelu käsitteellistää strategian tekemistä ja toteuttamista hallinnon sisäisten toimijoiden ja hallinnon kansallisten ja kansainvälisten sidosryhmien yhteistoimintana. Lainsäädäntötutkimus syventää hallinnan prosessin tarkastelua siihen osaan, jossa politiikkatavoitteista johdetaan lainsäädännön tavoitteet ja jossa osana lainvalmistelua määritellään ne mekanismit, joiden kautta lain tavoitteet voivat toteutua.
Tutkimukseen empiirisen aineiston muodostaa 24 kansliapäälliköiden haastattelua kahdessa vaiheessa. Aineisto on teemoiteltu ja analysoitu viitekehyksessä, jonka tarkastelukulmina ovat pyrkimys rationaalisuuteen, julkisen arvon määrittyminen sekä emergenssi ja kompleksisuus päätöksenteossa. Keskeinen havainto on turvallisuusstrategiaprosessin rooli yhteisen ymmärryksen synnyttäjänä poikkihallinnollisten turvallisuuskysymysten merkityksestä. Ministeriön valmiustoiminnan johtamisesta on tullut tärkeä osa kansliapäälliköiden työtä ja siten myös organisaation sitoutuminen turvallisuusstrategiatyöhön on voimistunut.
Tiedonvaihto ja syventynyt ymmärrys ministeriöiden erityisistä turvallisuustarpeista on edistänyt laaja-alaisesti turvallisuustietoa huomioivaa lainsäädäntöprosessia kokonaisuudessaan. Lainsäädäntötutkimuksen kannalta tutkimus avaa valtioneuvoston periaatepäätöksen roolia osana lainsäädäntöprosessia.